城中村改造的“广州样本”

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10月24日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》发布，拉开了新一轮城中村改造的序幕。根据规划，至2035年广州推进城中村全面或混合改造项目165个，其中全面改造150个、混合改造15个上，主要集中在中心城区。

这些村大概有135平方公里，相当于全市5年的建设用地量。如果“成片改造、整合周边低效用地”的模式能跑通，实际用地量将加倍释放，广州未来中心城区用地规模将实现纵深突破。按照一个村80万米的土地面积，拆除重建后提升容积率至3，将增加3.6亿平米的建筑体量。

广州是新时期城中村改造的典型！

上一轮城中村改造，集中在2016年-2019年，借助国开行PSL的资金注入，当时多数内地城市将城中村改造纳入了棚改，有的城市一半以上的改造项目为城中村。目前，待改造项目所剩不多。不过，城中村规模最大，沿用“三旧”改造模式的珠三角，并未走棚改的路径。

因此，包括广州在内的珠三角，城中村改造仍处在亟待推进的阶段。但是，区别于棚改的政府征拆、招拍挂出让，“三旧”改造模式的最大特点，就是市场化主导，土地增值收益由原业主、开发商与政府共享。其好处是政府无需面对拆迁纠纷，但带来的问题却非常棘手：

一是，过度依赖开发商主导拆迁谈判，导致高价买单“钉子户”，抬高补偿成本，政府制定的征拆标准难以落实；

二是，市场化主导，政府有为之手不力，导致开发商和村民合谋，蚕食公共利益，即规划指标被突破，比如融资区容积率拉升，公共设施按规划落地困难；

三是，拆迁成本高企，规划指标被突破，公共设施不到位，导致城中村改造异化为房地产主导；

四是，房地产主导，外来人口不得不向更远的区域漂移。珠三角区域外来人口大概有4000万左右，占据常住人口一半。据统计，60%的外来租住人群向外迁徙，导致新的城中村产生。

包容性发展的问题突出！

五是，拆迁补偿成本高，土地收益分配向市场倾斜，导致地方受损。土地财政异化为土地金融，这是地方债务压顶的根源。

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这些问题，也导致广州城中村改造推进慢，待改造项目规模大，而且改造成本居高不下。既有的模式锁定了未来的路径。新一轮城中村改造，尽管广州推进的规模较大，但面临的困境也大：

首先，剩下都是难啃的骨头。市场化主导，开发商必然选择经济价值大的项目，比如广州正在推进的50多个项目，都是前期测算能平衡、土地和房屋权属相对简单、历史遗留问题少的项目。剩下的都是难啃的骨头，历史遗留问题和违法建筑多，补偿成本高，投入资金难以平衡。

过去，民企主导，可以通过容积率突破来解决资金平衡难题。现在国企主导，征拆阶段攻坚克难的激励弱于民企。还要依法征收，严格按照违法行为发生时的法律法规及相关政策文件规定，给予统一的拆赔；再加上严格落实规划指标（做地、公建配套），普遍反映“算不过账”。

其次，珠三角城中村村民、村集体，早在上世纪90年代初，就以“三来一补”，并在随后发展到当下的村级工业园模式，参与到城市化、工业化，分享到了包括出口、产业和房地产在内的多轮红利。可以说，城中村为载体的城镇化与政府主导的城镇化，是两条平行的路径。

一言以蔽之，珠三角的村民、村集体，不仅非常有钱，而且打心眼里知道，土地的价值很高，不能随意被征了。村民、村集体见证并分享了40多年的红利，权利意识强。前期部分村民已捕获这种红利，形成补偿不断升级的预期。因此，对纳入改造计划的村，村民补偿预期很高。

也就是，胃口被拉高了。

再次，广州的城中村与内地的城中村最大的不一样，就是产业集聚很突出，且为自然而然形成的特色产业模式。据统计，广州的城中村为20.48万家中小微企业提供了发展空间，全市25%的公司企业、24%的产业园区，以及全市1/3的餐饮、购物、住宿等服务场所都在城中村。

比如，天河的石牌村，是华南最大的IT产品集散地；海珠区康鹭城中村，是华南最大的布匹、服装全链条产业集聚地；白云区太和镇的大源村是闻名全国的“淘宝村”，形成以服装、化妆品、汽配等为的电商产业链；估值1000亿美金独角兽企业希音（英文名SHEIN），也在城中村。

城中村产业集聚、在城区点状分布的特征，天然具有产城融合、职住平衡的优势。很多外来人口、新市民的居住、生活、工作，“三位一体”地在城中村解决了。在当前就业压力巨大、预期转弱、成本敏感性空前的背景下，城中村低成本、接地气，无疑是缓冲压力的容纳器。

或者讲，打拼、创业陷入困境时，可以退到城中村。因此，城中村拆除重建，可能意味着“低成本、接地气”的生态受损，产业一去不复返。因此，此次城中村改造，提出产业型城中村打造“产业保育园”，搬迁的要做好承接园区建设。但是，留或搬迁，都可能损坏原有生态。

改造，可谓投鼠忌器。

最后，房地产还能否继续买单？上一轮棚改主导的城中村改造，说到底还是搭了上一轮地产上涨周期（2015-2019）的东风，由房地产买单，形成从“PSL-拆迁-卖地-偿债”的闭环，给改造提供了充裕的资金。当下，包括广州在内，房地产大周期下行，地产的广义库存要数年消化。而新一轮城中村改造，综合成本依旧居高不下，房地产还是不得不依赖的买单渠道。

根据广州的规划，对回迁安置，历史文化保护，医院社区等公建配套设施，产业搬迁等，都要先行考虑和落地。而即便严肃拆迁补偿流程和标准，短期内成本也降不下来，最终还得靠规划提出的“净地出让”来平衡资金。但当下面临的形势是，房地产供求关系发生重大变化。

当然，广义库存较大的是外围区域，中心城区供地弹性小，为有效购买需求偏好中心区域，结构性的供给缺口还存在。但这几年，开发商回归中心区拿地，高地价在中心区盛行，新房产品“卷价格、卷赠送”，面世的地王项目实际售价屡屡低于吹风价，已经敲响了警钟。

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按照广州9月25日印发的《积极稳步推进城中村改造推进高质量发展的决定》（穗字[2023]13号），新时期广州的城中村改造，在模式上是在有效市场的基础上，强化了“有为政府”的作用。

最典型的是，优化成本核算与征拆标准，即通过明确统一的征拆流程和标准，实现政府对一级市场的把控，主导前期土地整理和征拆工作，不能放任市场讨价还价的、不规则不统一的拆迁，目的之一就是强化统一的拆迁补偿流程和标准，加强对拆迁成本的控制，从而避免前期拆迁成本太高，倒逼后期对回迁安置、公建配套设施空间的挤压，对容积率指标的突破。

比如，今年8月印发的《广州市统筹做地系列工作指引》中明确，“村民住宅合法产权面积超过280平方米的，超出部分建面不予复建安置或产权调换；再比如，签约率达到一定比例（比如95%）时，由村集体经济组织表决，对未达成一致意见的，由村集体收回集体土地使用权。

另外，避免短时间内大拆大建和“运动式”更新。按照规划确定的分类分布策略，城中村改造按2025、2030、2035年度明确项目推进时序安排。优先推进涉及“十四五”规划近期发展重点、历史文化保护、战略发展区域、重点功能片区、枢纽门户、交通干道等的城市更新项目。

也就是说，优先推进成熟的项目。条件不成熟、补偿要求不合理的，暂缓推进甚至不列入3年或5年改造计划。

所谓成熟，就是通过做地模式、片区改造和统筹平衡，可以实现资金平衡的。前面讲了，现在多数城中村改造项目，单个村改造，资金一定难以平衡。那么，就实施片区统筹和成片开发，改造项目土地范围可扩大到周边的低效用地，避免过度依赖单一地块增容以实现项目资金平衡。

也就是，将过去单一城中村改造的“小平衡”变为片区综合改造的“大平衡”，以丰补歉、以肥补瘦。以重点项目（重大发展平台、枢纽门户等）夹杂城中村，一并出具规划条件，一体推进改造。

由此，就需要规划和用地方面做出政策突破和创新，此次广州提出了“整合归宗、置换收购、储改结合”。同时，还提出了“房票安置”政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略。国家在专项债、专项借款、中央预算内补助资金、保障性安居工程等方面也给出优惠的政策。

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笔者认为，不管是规划和用地政策创新，比如功能留白、国有和集体土地置换，还是依法征收、净地出让，亦或是“国企做地”，这些都与过去旧模式完全不同，不仅需要制度突破，也需要魄力和作为，还需要多部门的合作和协同，考验国企的综合能力，中短期内面临的压力较大。

因此，在工作推进计划方面，规划提出，从2023年至2027年的三个节点：

2023年启动，选定主体、选定项目；

2025年开工，保障性租赁住房的供应与城中村产业转移升级取得成效；

2027年，完成拆迁和回迁房建设。

可见，新一轮城中村改造，考虑21个超大特大城市，以及扩大到城区常住人口300万以上城市，合计35个城市的改造总投资，可以达到10万亿级别的规模。加上带动的家具家电、餐饮服务、汽车、消费电子等相关投资，15万亿也是没有问题的，但释放节奏没那么快。

当前更需要考虑的是，如何在规划和用地政策创新，依法征收、净地出让，“国企做地”，各部门协调配合等方面能有实质性突破，让新的模式顺利地在新的项目上跑通。更重要的是，在地方政府、做地国企、市场机构（资金主体或民企）、拆迁对象等实现多元合作关系。

这才是需要啃的“硬骨头”！

笔者认为，既然是公共利益，就应将政府规划引领与激发村民村集体“自我改造”的动力相融合。也就是，在明确统一的规划指标、补偿标准和流程下，有意向的村集体自行组织测算和内部谈判。

积极推进条件成熟的项目，并产生片区改造后多方共赢的示范效应。让其他村看到，改造后不仅居住环境改善了，村民、村集体的物业价值也提升了、集体资产或产业能创造更可持续的现金流，从而驱动村民、村集体自主改造的意愿，从“要我改造”转到“我要改造”。

条件不成熟的，特别是补偿要求狮子大开口的，暂缓推进甚至不列入三年或五年改造计划（搁置降温），逐渐让不合理预期降温，让全社会树立规划的严肃性、补偿标准的法制化，让宅基地逐步回归福利属性的认识，让违法者得（小产权房交易、违法加建等）到惩罚。

城中村改造，是存量资产盘活的重要内容。过去，土地利用碎片化突出，城中村点状分布加剧这一问题，建成区土地利用效率不高。近年来，国土空间规划划定城市边界，倒逼土地利用靠存量换增量，建成区土地空间价值亟待挖掘，成片改造和产业升级带来的土地重估收益比较突出。

这次国家提出区域统筹和成片开发，不仅能给城中村改造带来资金，而且还能借助城中村改造的契机，将中心城区碎片化的地块整合起来、公共设施短板补上来，不仅城中村改造的资金解决了，更大范围的土地价值也释放出来了，这是解决地方政府资金来源的重要突破。

所谓“一份部署、十分落实”，蓝图容易绘就，但落地的进程比较困难，关键看魄力、担当和作为。

- 完 -